雍正帝一上位，便遇到了财政危机

雍正帝在统治之初也极关注朝廷军费问题。事实上，他很快就要被迫应对，不仅是绵延的军事补给线，而且是更大范围、普遍存在的国家财政不良状况。康熙朝后期，各级文武官员已经习惯从公共经费中任意拿取，对此雍正帝深恶痛绝，斥为”百弊丛生”，贻害国家数十年。他一继位就被告知，仅拖欠的田赋收入就多达令人吃惊的250万两白银。

雍正

国家的财政困难在下面的章节中会有更细致的讨论，在这里它作为雍正帝继位之初所面临的一个主要困难还是应被提及。满洲王公贵族在清廷中占尽优势、对蒙古的战争、财政危机，这些与内廷和外朝设计中行政结构诸问题交错影响，加剧了雍正帝所承袭下来的困难。

有时，这位新帝发现自己无法在外朝或内廷行事：一方面，他可能发现自己受阻于外朝的自治，而另一方面，在内廷得不到足够多的人员支持。对于君主的控制而言，清廷组织软弱无力，远比欲复仇的朝臣、西北战事以及经济不景气等临时性问题严重，是更深层的威胁。最大问题在于外朝和内廷自身。

皇城外朝

外朝对于皇帝的重要性

外朝的自治始于怠政的明朝晚期的皇帝，他们许多是无所作为的统治者，未能在政治中起主导作用，比如明朝晚期就有皇帝20多年不见首辅大学士的例子。明朝的君主权力在初期因摄政体制而遭到削弱，权力由幼冲的帝转向无经验的摄政皇太后及其顾问。接下来进一步受到打击：敌对的蒙古军队俘虏了明朝皇帝明英宗朱祁镇，史称“土木堡事变”。

然而，晚明皇帝疏于统治并没有拖累所有的政务，使之停滞不前。相反，这意味着外朝设计出了（我们能够猜测出，外朝的官僚甚至更愿意如此）没有君主干涉的种种运作方法。到了晚明，许多日常政务是在远离皇帝的外朝处理，不必每每向他请旨。

明朝发展出的外朝自治给清初意欲专制统治的人造成了一些问题。通信安排尤其令人烦恼。承袭明朝的本章制度所带来的首要难题，在于它有利于外朝官僚对中央清廷决策的控制，减少了皇帝决策的机会。

军机处

雍正治下的清朝外朝大臣如何处理政务？

大部分清廷政策是由一些在外朝各部院办事的专家处理题本时形成的。向皇帝提交他们所给出的意见，这就是“票拟”，其用意不在于要得到内廷的建议和意见，而在于要得到帝的认可（就是得到皇帝在票拟上的朱批），以便将他们自己的建议正式颁布。

这一制度给帝及其内廷顾问带来了两大不利之处：第一，在大多数问题上缺乏专家，使得内廷无法形成自己的意见，结果帝常常不得不支持由外朝专家提出的方案，因为手头缺乏更好的办法；第二，一旦将外朝已通过的一项意见驳回，则必然招致中央和地方整个议事上的蓄意阻挠。

可以说，理论上内廷制约着外朝，但事实上，本章制度使得内廷在决策和执行上的作用微不足道。当然，专制君主还有报复外朝的最后一招——有权罢免官员，但这样做只可能是将一班新的投机官僚带入外朝罢了。帝的特别干预极少发生。有一次雍正帝拿起笔改签，张廷玉发出惊叹，这表明了帝这种行动是多么稀见。

雍正皇帝朱批

绝大多数情况下，外朝的建议会原封不动地得到通过。清前中期帝所反对的主要是本章制度在决策上易造成的官僚优势地位，但问题还不止于此。遵守程序或是过于关注文件流程而造成的延误，违背了快速批答的要求。遵循先例（官僚的许多票拟是”依例”行事的）令人窒息。

外朝的运作也陷入了章程的泥潭，章程详尽规定了这些机构的人事和职责，有时规定之细叫人气馁。特别有破坏性的是，外朝公文处理过程毫无秘密可言，这对于军事行动尤为有害。

18世纪清朝的一位官员说，朝廷处理文件时”经数十手”，这实际上是集体决定比个人拿主意更为安全的做法。

在外朝公文流转过程中，一份公文暴露在众人眼前；在邸抄上发布，所有人都看得到；保存在档案柜中，但并不总是妥善，且最终要写进官修史书。当然，尽管存在着以上做法，文件还是可以做到保密，但这不是过程的结果，而是经过了特别的努力。

军机处位置

外朝的独立也滋生了数种几近非法的行为。例如，与外朝机构打交道，小额馈赠以表谢意和需要拿钱予以打点的贿赂之间的界限日益模糊不清。人们提前得到各种消息，就能从中捞到好处，这些人付给消息传递者大量的好处。题本在获准印发之前就通过小抄流布，这成为外朝的又一种不法行为，如同造假一样——文件的日期和数字可以窜改，为不法者带来种种好处。

解决之道，一是尽量将外朝更紧密地置于帝的控制之下；二是建立内廷机构，避开外朝的干预，处理某些关键的行政领域事务。我们将会看到，雍正帝尝试了这两种办法。内廷存在的问题雍正帝对于所承袭的康熙朝内廷构成并不满意。主导着父亲康熙内廷的满洲人已习惯于发号施令。高层满洲人和蒙古人垄断了康熙朝两个主要内廷行政组织的最高职位——内务府和议政王大臣会议。

君主集权制

他们常常主导着为解决特殊问题而成立的临时班子。尽管任命高级别的汉人学者进入康熙朝另一个内廷机构南书房，这应该能抵消满洲人在内廷的优势地位，但南书房只有汉人，这种排他性反而孤立了内廷的汉人，使他们远离其他重要的内廷部门。

可以说，南书房这个由汉人组成的新机构的出现，尽管承担着撰拟谕旨这样的重要工作，但还不足以削减满洲人在内廷的影响。满洲人和蒙古人占据优势地位的机构都是正式设立的。这些人在其中颐指气使。与其中地位较低的被任命人员相比，他们更少顺从君主的领导。

雍正帝

总结：他们声名显赫。对雍正帝继位的质疑和不满，令这些人胆大妄为，这使得新帝要扳倒他们须下更大的决心。面对这些困难，雍正帝采取了审慎的做法。他明智地将父亲的内廷组织降级，而不是彻底解散。结果，他从未完全令它们在眼前消失，但是他也从未允许它们凌驾于自己。同时，他没有利用父亲时代旧有的老一派权臣，而是创设了新的内廷组织，并任命了自己的人。