雍正皇帝统治以来，开始强化内廷奏折制度的管理，第一件事就是禁止内廷奏折文件在外朝传播，以确保奏折的私密性

奏折的严格内廷保密性还有其他的好处，雍正皇帝可以拿出对奏折建议的处理意见，然后再将自己的决定下达部院。能够这样做，是因为禁止这些内廷文件转至内阁和六部。雍正皇帝坚决要求外朝和内廷的信息渠道严格分开，训斥甚至惩罚那些无视这项严格规定、向外朝泄露内廷奏折秘密的具奏人。

部院大臣正在上奏

另外，对奏折的任何批示都必须以“密谕”对待，同样由内廷奏折体系而不是由早期的本章体系处理。这意味着对于奏折上的朱批不能向其他大臣透露，甚至是地方上同一衙署的官员。通信渠道的严格区分向皇帝提供了他所希望的非正式性、保密性和私密性。但同时，当奏折的信息必须要正式处理时，雍正皇帝上述的关切就会遇到种种困难。

禁止将奏折送往外朝，这意味着如果问题必须由外朝处置，那么为适应本章制度的要求，就不得不书写一个全新的文件，这就导致了烦琐程序

首先，皇帝将奏折返还具奏人，命“具题来”。接下来外省的具奏人将书写同样的内容（时常要删除不妥的词句），以题本的形式再次送往京城。尽管这会造成延迟，但它给了皇帝充分考虑解决方案的时间，有一些在进入外朝议事程序之前就予以修订。

雍正皇帝

有一次，一位巡抚请求延长一年时间以弥补省库亏空，雍正皇帝对此表示同意，但他又指示具奏人：“将不得体、不当入本之句删去，具本来奏。”又有一次，雍正皇帝与一位总督商议应对盐课征收缺短事宜。问题在于是否允许改变每年上缴的”盈余”数目。雍正皇帝知道这事必须要向外朝报告，但不希望有些信息扩散出内廷，他建议：“应题奏者，具题。”内廷的保密性使得一些信息从未到达外朝官僚，以防止外朝大臣插手内廷事宜。

对于重新上呈题本的限制规定，在决定人事问题上特别有用。例如有次雍正皇帝指示鄂尔泰（当时仍在西南任总督），要区别对待给外朝吏部的信息与在奏折中直接上报皇帝的率直的人事评价：“张广泗亦系上好实心任事之员，但未料有如此本领，甚属可嘉。具题时疏内应将他好处声明。此人宜两省何员升用处，折奏以闻。”

经过雍正皇帝朱批的奏折

尽管现在还缺少这些事例的后续信息，难以确切解释雍正皇帝建议删除不得体语句的动机，但一些建议似乎是为了保护地方特别的利益，可能一些例子关系到雍正皇帝用心培育的官员和地方士绅，而有的例子意欲保护内廷的特殊运作。

雍正皇帝直言不讳地命令官员在题本中故意含糊其词，表明皇帝使用奏折制度的一个目的是要避开外朝机构，并且汇集不便外露的信息并在内廷做出决策。为避开外朝的公开与腐败，雍正皇帝在幕后的操作是必需的。例如，如果外朝某部院很可能接受了影响人员保举任命和欠税弥补的贿赂，那么，人事任命与欠税问题的决定就不得不在内廷做出。

雍正皇帝的集权制度

使用内廷奏折通信制度避开各个部院

奏折制度中皇帝的独尊地位也使得雍正皇帝可以无视外朝机构定然要捍卫的则例和事例。雍正朝历史档案中就有皇帝默许地方官员规避部院规定的例子，这一情况被小心翼翼地从当时传播的资料中拿掉了。雍正元年（1723年），就保举人员如何避开部院一条讨厌的规定，雍正皇帝直接指示外省具奏人：“如得其人，即越例题荐，不妨密折奏来。”情况还不止于此。在同一朱批里雍正皇帝反对候时过长，担心稍有耽搁就可能无法干预，从而保证选择他满意的地方官员。

雍正皇帝朱批，第一句就是“知道了”

雍正四年（1726年），在另一份奏折的批示里，为避免部院可能将他中意的人选否决掉，雍正皇帝给出了不同的指示，因为到了此时，他更愿意用否决的方式直接对付各部院：

不必拘例，竟行题请补授，但须于本内将不合例处声明。部议不准，朕可特旨允行也。一切则例且不改定，暂于例外推行。试看之事颇多，朕于中有深意存焉。

清朝的外朝范围

可以说，雍正皇帝凭借奏折制度不仅绕开了外朝，而且也绕开了法律

有时情况似乎是，只有那些允许雍正皇帝做他认为需要做的事，很多的规定才会被遵守。尽管雍正皇帝拥有随心所欲改变法律的权力，但从上述雍正皇帝否决各部院的处事方法看，在许多情况下，他更愿意根据自己的意愿在内廷行事，并且将不需要特别关注的事务交外朝处理，始终避免直接挑战外朝官僚。

雍正皇帝因不喜欢外朝的规定，就采取另一种形式，即使用“特”字（有时是“特密谕”），意思是特别指出，在上谕或是朱谕的结尾，他所做出的决定或所写的不应成为可以援引的先例。

雍正皇帝朱批

不将决定纳入则例，尽管雍正皇帝不是首创者，但他比前人更多地采用这一做法。例如，他为前线拨款的上谕很可能含有“特”字，因为这种拨款是一时之计，不可以自动地载入则例并在以后作为类似拨款的援引依据。有一次，雍正皇帝特别同意地方衙门保留某些御批，直到御批所下达的任务全部完成，而不是依通常的要求将它们即刻缴回，但是他也指出，下不为例。

如此一来，利用奏折避开外朝给雍正皇帝带来了许多有利条件，使他能够在内廷保持秘密，从而断绝外朝影响有关决策的机会，使得雍正皇帝将内廷和外朝控制的游刃有余。另外，雍正皇帝可以使用奏折随心所欲，不必服从于则例。尽管他本可以修改则例，但他不愿意这样做，而是”一切则例且不改定”。在他的手里，奏折制度是促成他专制目标和集权的利器。

参考文献：《清史稿》《雍正朝密折》